數(shù)據(jù)開放成效初顯，中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放如何跑得長(zhǎng)、跑得久？
5月25日，復(fù)旦大學(xué)、國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院、提升政府治理能力大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)國(guó)家工程研究中心在2023中國(guó)國(guó)際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)（簡(jiǎn)稱“數(shù)博會(huì)”）上聯(lián)合發(fā)布了《2023交通運(yùn)輸公共數(shù)據(jù)開放利用報(bào)告》，對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)開放利用的現(xiàn)狀和水平進(jìn)行評(píng)測(cè)。
報(bào)告顯示，公共數(shù)據(jù)開放正成為交通運(yùn)輸領(lǐng)域升級(jí)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力。隨著交通運(yùn)輸行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，未來(lái)公共數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)將共同推動(dòng)交通領(lǐng)域的變革和效率提升。
那么，交通領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)開放有何現(xiàn)實(shí)意義？其他行業(yè)的公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀如何？中國(guó)未來(lái)在公共數(shù)據(jù)開放方面如何跑得長(zhǎng)、跑得久？針對(duì)這些問(wèn)題，數(shù)據(jù)觀專訪了復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊，勵(lì)訊集團(tuán)中國(guó)區(qū)高級(jí)副總裁張玉國(guó)，以及律商聯(lián)訊風(fēng)險(xiǎn)信息中國(guó)區(qū)董事總經(jīng)理戴海燕。
交通運(yùn)輸公共數(shù)據(jù)開放有效促進(jìn)交通行業(yè)治理能力提升
作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，交通運(yùn)輸領(lǐng)域生成和儲(chǔ)存的公共數(shù)據(jù)內(nèi)容豐富，應(yīng)用面廣，開放交通運(yùn)輸領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)對(duì)助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)發(fā)展具有重要意義。交通運(yùn)輸部在印發(fā)的《推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要（2020-2025年）》（交科技發(fā)[2019]161號(hào)）中明確將“深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)共享開放”作為五項(xiàng)主要任務(wù)之一。2021年12月，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《“數(shù)字交通”十四五發(fā)展規(guī)劃》針對(duì)“行業(yè)成體系、成規(guī)模的公共數(shù)據(jù)較少，數(shù)據(jù)開放與社會(huì)期望還存在差距”的現(xiàn)狀，提出“研究制定交通運(yùn)輸公共數(shù)據(jù)開放和有效流動(dòng)的制度規(guī)范，推動(dòng)條件成熟的公共數(shù)據(jù)資源依法依規(guī)開放和政企共同開發(fā)利用”。
據(jù)《2023交通運(yùn)輸公共數(shù)據(jù)開放利用報(bào)告》顯示，截至2022年10月，我國(guó)已有208個(gè)省級(jí)和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，共開放了283413個(gè)有效數(shù)據(jù)集。其中，有11個(gè)省級(jí)和96個(gè)城市平臺(tái)共開放了9489個(gè)交通運(yùn)輸領(lǐng)域數(shù)據(jù)集。北京市、臺(tái)州市等7個(gè)城市制定了專門針對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放的法規(guī)政策。
鄭磊介紹，數(shù)據(jù)的有效利用是公共數(shù)據(jù)開放中的重要一環(huán)。各地為了促進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的開放數(shù)據(jù)利用，開展了一系列利用促進(jìn)活動(dòng)，例如組織交通領(lǐng)域的行業(yè)小賽，在開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用大賽中設(shè)置交通運(yùn)輸賽道賽題等，產(chǎn)出了一定數(shù)量的利用成果。這些利用成果主要覆蓋了公交出行規(guī)劃、停車場(chǎng)查詢、交通政務(wù)服務(wù)、外賣配送、公路客運(yùn)、公路貨運(yùn)、交通便利度評(píng)測(cè)、駕車路線規(guī)劃、新能源充電樁查詢、物流配送、航線查詢等 11 個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，其中，公交出行規(guī)劃、停車場(chǎng)查詢場(chǎng)景的成果數(shù)量最多，占全部利用成果的九成。
圖片來(lái)源：《2023交通運(yùn)輸公共數(shù)據(jù)開放利用報(bào)告》
“交通運(yùn)輸領(lǐng)域可以通過(guò)開放數(shù)據(jù)來(lái)提高效率、提高安全性和減少成本，同時(shí)也為相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)和更好的營(yíng)商環(huán)境。”鄭磊表示。
戴海燕舉例介紹，美國(guó)特拉華州數(shù)據(jù)開放平臺(tái)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)門戶開放該州發(fā)生自2009以來(lái)到半年以前的交通事故數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于該州社會(huì)健康與服務(wù)部門（DSHS，Department of Social Health and Services）公開發(fā)布的事故報(bào)告，包含45萬(wàn)行，37個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)。該數(shù)據(jù)具有追溯性好、顆粒度細(xì)、可讀性高的特點(diǎn)，每月更新一次。通過(guò)開放可進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，有助于識(shí)別潛在事故現(xiàn)場(chǎng)，評(píng)估危險(xiǎn)道路，通過(guò)規(guī)劃和改善來(lái)增強(qiáng)鐵路、公路以及交叉口的安全。
“交通領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)開放在車險(xiǎn)端的應(yīng)用可以帶來(lái)非常正面的社會(huì)效應(yīng)。”戴海燕談到，一方面可以讓車險(xiǎn)的投保更加便捷，理賠更快更公正，從而使得更多的消費(fèi)者投保商業(yè)車險(xiǎn)，用保險(xiǎn)杠桿避免了因?yàn)槭鹿蕿?zāi)難而導(dǎo)致家庭不幸致貧，增加社會(huì)穩(wěn)定性。另一方面車險(xiǎn)公司可以根據(jù)被保險(xiǎn)人的駕駛風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)定價(jià)，從而使得更多的消費(fèi)者為了降低來(lái)年保費(fèi)，開車更加小心，從而有效地降低了自身事故風(fēng)險(xiǎn)，提升了道路安全。
各行業(yè)公共數(shù)據(jù)開放迫在眉睫
除了交通領(lǐng)域，推動(dòng)開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、教育科技、民生服務(wù)、企業(yè)服務(wù)等多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)其最大限度的開放共享、開發(fā)利用，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。
談及對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的看法，張玉國(guó)表示，在國(guó)際層面，數(shù)據(jù)是信息時(shí)代的核心資源，是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。其中，公共數(shù)據(jù)因?yàn)楦采w面廣、數(shù)量大、價(jià)值高，往往比私營(yíng)部門的數(shù)據(jù)更重要。目前，美國(guó)、歐洲、英國(guó)等很多國(guó)家都發(fā)布了國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，國(guó)家間的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)很激烈。在國(guó)內(nèi)層面，數(shù)據(jù)是建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，服務(wù)民生、創(chuàng)造就業(yè)的重要領(lǐng)域。數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)將是國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)迭代和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)中的一個(gè)重要領(lǐng)域。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)外賣騎手、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)絡(luò)主播等靈活就業(yè)的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了2億，這些行業(yè)的背后都需要大數(shù)據(jù)的支撐。
戴海燕同樣認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)開放在社會(huì)管理方面不僅可以提升政府部門之間的治理協(xié)作能力,還可助力政府掌握社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的相關(guān)內(nèi)在規(guī)律,制定相關(guān)應(yīng)對(duì)策略,在解決社會(huì)復(fù)雜問(wèn)題方面,提供新的手段及方式，使政府防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的水平能夠得以有效提升,促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定良性發(fā)展。
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，公共數(shù)據(jù)開放有助于促進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制得以改變,促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化及調(diào)整,從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增值創(chuàng)新。
“公共數(shù)據(jù)開放的主角和決策者是政府機(jī)構(gòu)和公共數(shù)據(jù)擁有者，但是企業(yè)也有責(zé)任。”張玉國(guó)介紹，勵(lì)訊集團(tuán)作為一家有百年歷史、長(zhǎng)期從事內(nèi)容和數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)的公司，勵(lì)訊集團(tuán)中國(guó)區(qū)近年來(lái)在多個(gè)方面積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放：
展現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。勵(lì)訊集團(tuán)通過(guò)國(guó)內(nèi)外的場(chǎng)景和案例，展現(xiàn)公共數(shù)據(jù)被合理開放和應(yīng)用，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析挖掘，能夠給社會(huì)和客戶創(chuàng)造什么樣的價(jià)值，尤其是在普惠金融、金融反欺詐、保險(xiǎn)風(fēng)控和尋找失蹤人口等方面。
探索行業(yè)共治。大數(shù)據(jù)是新興行業(yè)，新情況新問(wèn)題層出不窮，例如平衡發(fā)展與安全，尤其是數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)方面的問(wèn)題。國(guó)家的公共資源是有限的，作為企業(yè)，這方面的問(wèn)題不能依賴和等待國(guó)家，要主動(dòng)探索行業(yè)共治。勵(lì)訊集團(tuán)在英中貿(mào)易協(xié)會(huì)（CBBC）的支持下，今年2月牽頭創(chuàng)立了CBBC數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組，其中一個(gè)重要任務(wù)就是聯(lián)合其它企業(yè)，探索行業(yè)共治。
廣泛開展交流合作。勵(lì)訊集團(tuán)與多地、多部門、多機(jī)構(gòu)開展了交流和合作。例如與復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室合作研究交通領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)開放，與北京師范大學(xué)相關(guān)部門合作研究移動(dòng)智能數(shù)據(jù)在保險(xiǎn)領(lǐng)域的合規(guī)應(yīng)用，與北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心探討美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的經(jīng)驗(yàn)等等。同時(shí)還和北京、上海、深圳、貴陽(yáng)等地大數(shù)據(jù)主管部門進(jìn)行了密切的交流和溝通。
據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院發(fā)布的“2022年度中國(guó)開放數(shù)林指數(shù)”，截至2022年10月，我國(guó)已有208個(gè)省級(jí)和城市的地方政府上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，其中省級(jí)平臺(tái)21個(gè)（含省和自治區(qū)，不包括直轄市和港澳臺(tái)），城市平臺(tái)187個(gè)（含直轄市、副省級(jí)與地級(jí)行政區(qū)）。目前，我國(guó)74.07%的省級(jí)（不含直轄市）和55.49%的城市（包括直轄市、副省級(jí)與地級(jí)行政區(qū)）已上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，公共數(shù)據(jù)開放水平逐步提升。
但與此同時(shí)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作目前仍存在不協(xié)同、不平衡、不可持續(xù)、數(shù)據(jù)利用不充分等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。例如，鄭磊提到，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，開放數(shù)據(jù)的利用尚處于起步階段，各地的利用促進(jìn)活動(dòng)類型仍較為單一，且利用主體主要為企業(yè)，個(gè)人、社會(huì)組織、高校等其他社會(huì)主體參與利用的程度不足。
中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放如何持續(xù)推進(jìn)？
放眼國(guó)際，國(guó)外在數(shù)據(jù)開放共享方面是否有值得借鑒的途徑或做法？
張玉國(guó)表示，首先要改變“中國(guó)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域是落后的，西方發(fā)達(dá)國(guó)家是先進(jìn)的”的錯(cuò)誤觀念，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域可能是中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家“并跑”甚至“領(lǐng)跑”的少數(shù)領(lǐng)域之一。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在全球大數(shù)據(jù)和人工智能領(lǐng)域，市值最大的公司和獨(dú)角獸企業(yè)，主要集中在中國(guó)和美國(guó)，歐洲少有。當(dāng)你“并跑”和“領(lǐng)跑”的時(shí)候，就不能像跟跑的時(shí)候，前面有一個(gè)標(biāo)桿和參照系。所以在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，更重要的是根據(jù)中國(guó)自己的情況，因地制宜地制定政策。放眼國(guó)際，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，有三個(gè)方面可以借鑒：
堅(jiān)持用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路發(fā)展和治理數(shù)據(jù)領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，數(shù)據(jù)是生產(chǎn)要素，與土地、資本、技術(shù)、人才一樣，必須要流轉(zhuǎn)起來(lái)，其交易主要是市場(chǎng)行為，價(jià)格主要靠市場(chǎng)來(lái)定。目前，各地紛紛成立大數(shù)據(jù)局，出臺(tái)數(shù)據(jù)相關(guān)政策，舉辦數(shù)據(jù)相關(guān)活動(dòng)，上線公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，但相比歐美，“有效市場(chǎng)”還不夠——數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素還沒(méi)有流動(dòng)、交易起來(lái)，數(shù)據(jù)市場(chǎng)還沒(méi)有形成。如果以菜市場(chǎng)打個(gè)比方，大數(shù)據(jù)的“廚師們”到了市場(chǎng)，能夠采購(gòu)的“食材”還非常有限。
堅(jiān)持發(fā)展為主線，數(shù)據(jù)開放共享是常態(tài)而不是例外。英國(guó)脫歐之后，開始形成有自身特色的國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，其主管部長(zhǎng)Oliver Dowden在《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略前言》中說(shuō)：“我們的終極目的，是創(chuàng)立一套促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（pro-growth）、促進(jìn)創(chuàng)新（ pro-innovation）的數(shù)據(jù)治理制度”。英國(guó)將在國(guó)家層面設(shè)立首席數(shù)據(jù)官（Chief Data Officer）的職位，其首要任務(wù)就是促進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)的開放共享，打破數(shù)據(jù)孤島。文件特別要求政府各機(jī)構(gòu)要改變“不敢承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”（risk aversion）的心態(tài)，“數(shù)據(jù)開放共享是常態(tài)而不是例外”（data-sharing by default）。
建立注重實(shí)效的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)制度。英國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提到，要建立“以結(jié)果為導(dǎo)向（outcome-focused approach）而不是打勾就算（tick box）的制度”。我們生活中經(jīng)常會(huì)遇到這種情況，下載一個(gè)APP或登錄酒店WiFi，都需要看冗長(zhǎng)的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)條款，但實(shí)際上沒(méi)有幾個(gè)人認(rèn)真看，而是直接打勾（tick box）。其數(shù)據(jù)戰(zhàn)略也毫不留情地批評(píng)英國(guó)現(xiàn)行的《數(shù)據(jù)保護(hù)法案2018》（來(lái)源于歐盟GDPR）“過(guò)于復(fù)雜，單向立法、沒(méi)有充分征求意見，直接導(dǎo)致企業(yè)要做大量的文書工作（excessive paper work），給企業(yè)帶來(lái)大量負(fù)擔(dān)，卻沒(méi)有給廣大公民帶來(lái)益處”，并計(jì)劃對(duì)其數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“信息專員辦公室（ICO）”進(jìn)行改革，目標(biāo)有兩條：一是維護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益（upholding data rights），主要是防止個(gè)人信息被濫用。二是鼓勵(lì)可信的、負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)利用（encouraging trustworthy and responsible data use），主要是提高公眾對(duì)分享利用個(gè)人數(shù)據(jù)方面的信任和信心。保護(hù)不是最終目的，利用好數(shù)據(jù)才是最終目的。
中國(guó)未來(lái)該如何進(jìn)一步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放？張玉國(guó)提出了四點(diǎn)建議:
一是盡快突破“三不”（不敢、不愿、不會(huì)）。不敢是怕出事，不愿就是聽說(shuō)數(shù)據(jù)有價(jià)值，為什么要跟別人共享？不會(huì)是技術(shù)、人才和制度方面還沒(méi)有完全做好準(zhǔn)備。其中“不敢”（怕出事）是最大的困難。需要通過(guò)解放思想，勇于承擔(dān)，理順機(jī)制，從根源促進(jìn)數(shù)據(jù)開放。
二是政府與公共數(shù)據(jù)擁有者也需要“激勵(lì)”。目前數(shù)據(jù)治理體系中，對(duì)政府和公共數(shù)據(jù)擁有者的責(zé)任偏大，但激勵(lì)不夠。雖然公共數(shù)據(jù)來(lái)自公眾，大家已經(jīng)交了稅，原則上不應(yīng)再收費(fèi)，但是，企業(yè)如果獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)應(yīng)用，就超出了公共服務(wù)的范疇。收費(fèi)當(dāng)然不是為了利潤(rùn)，主要是覆蓋成本，不能讓公共稅收支付商業(yè)利用的成本。從心理層面考慮，各機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開放共享部門就不再是一個(gè)純粹的cost center（純支出部門），內(nèi)部也有一定的底氣。同時(shí)這也形成一定的門檻，不是任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)都可以免費(fèi)獲取公共數(shù)據(jù)。
三是平衡發(fā)展與安全。發(fā)展和安全是鳥之兩翼，車之雙輪。回顧汽車發(fā)展的百年歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，最早的汽車是沒(méi)有安全帶和氣囊的，也沒(méi)有強(qiáng)制系安全帶、高速路上車距至少200米等規(guī)定，安全規(guī)則和安全技術(shù)是隨著汽車業(yè)的發(fā)展而逐步完善的，數(shù)據(jù)治理也是同樣的道理。
四是摸著石頭過(guò)河。當(dāng)一件事看不準(zhǔn)的時(shí)候，先“摸著石頭過(guò)河”，先試試，成功了再推廣，失敗就總結(jié)教訓(xùn)。在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，也要廣泛開展試點(diǎn)項(xiàng)目、“數(shù)據(jù)特區(qū)”。另外，對(duì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式要有包容審慎的態(tài)度。
戴海燕認(rèn)為，在公共數(shù)據(jù)開放上應(yīng)以國(guó)家治理、社會(huì)公眾、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織等部門的實(shí)際需求為依據(jù)，來(lái)確定數(shù)據(jù)開放的范圍和內(nèi)容。同時(shí)，數(shù)據(jù)在開放過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)化、可機(jī)讀性、實(shí)時(shí)性和實(shí)際應(yīng)用效益需要依靠可信賴的專業(yè)第三方公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。
推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放需要持之以恒，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善相關(guān)機(jī)制。正如《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》提到的，數(shù)據(jù)開放是一場(chǎng)馬拉松，而不是速滑賽，不在于一個(gè)地方是否跑得早、跑得急，而在于這個(gè)地方能否跑得長(zhǎng)、跑得久，能持續(xù)穩(wěn)定地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，并堅(jiān)持不懈地推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。（文章來(lái)源：數(shù)據(jù)觀）
